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| [讲座实录]郭策：WTO贸易救济规则——补贴与反补贴 |
| 时 间：2010/5/11 15:58:23 共有 224 位读者阅读过此文 |
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郭策：WTO贸易救济规则——补贴与反补贴
（2008年10月30日晚19点外经贸大学讲座录音）
王军：我们现在开始今天的活动。今天我们请到的嘉宾是商务部进出口公平贸易局处长郭策博士。他的博士学位是在我们对外经贸大学法学院获得的，他目前还是中国国际经济贸易仲裁委员会的仲裁员。他于1992年毕业于中国政法大学，先后就职于劳动部政策法规司、全国人大法律委员会；自2002年开始工作于对外经贸部进出口公平贸易局，从事进口产品的反倾销反补贴和保障措施的调查；曾经参加中国首次对进口钢材产品的保障措施调查，并曾经主办对国外产品的反倾销案件，应对美国和加拿大对中国产品发起的数起反补贴调查。郭策先生还参加或主持过多个研究项目，例如在2002年，主持了对国外的贸易壁垒制度研究，03年主持了WTO保障措施制度研究，04年主持了美国和欧盟反补贴调查问卷研究，05年主持了WTO争端解决机制补贴争端裁决报告研究。总而言之，郭策先生是;两反一保;方面的专家。现在研究WTO，核心的问题就是;两反一保;，即，反倾销、反补贴和保障措施。反倾销我们搞得最多，研究比较充分，但与此同时对外的反倾销立案也在逐渐减少。至于WTO成员所采取的保障措施，目前没有一个能通过WTO的争端解决机制，所采取的保障措施都被认定为违法。目前在;两反一保;领域最热门的就是反补贴问题。这是一种微妙又热门的问题。今天的讲座就知识含量来讲是非常难得的，希望大家认真听。下面让我们鼓掌欢迎郭策博士开始今天的讲座。
郭策：非常感谢对外经贸大学法学院，也感谢王军教授，给我这个机会把我对反补贴调查的了解和体会与和大家分享。在讲补贴与反补贴之前，我简单介绍一下我所在的商务部进出口公平贸易局，主要是两个职能，一个是对进口产品进行反倾销、反补贴和保障措施的调查，即进口保护；另一个是应对其他国家发起的对中国产品的贸易救济调查，即出口维护进行。WTO的贸易救济规则，通常来讲就是;两反一保;。;两反一保;大家都比较清楚了，简单说来就是反倾销、反补贴和保障措施。但是针对中国产品还有一个小小得例外，因为中国在加入世贸组织的时候，签订了一些不公平的条款：比如，对中国产品可以采取特保措施，就是议定书的第16条；第15条第1款把中国认为非市场性国家，在反倾销时继续采用替代国计算正常价值；还有一个就是工作组报告242段对纺织品的限制措施。所以，除了我们通常说的;两反一保;以外，中国产品在出口的过程中，可能还会面对上述限制措施。根据统计，中国的产品受到的反倾销调查数量仍是世界第一位，我们已经连续十几年居于全国被调查国之首。除了反倾销以外，近两年反补贴也后来居上，统计数字没有完全出来，但是可以断定我们已经成为世界上遭受反补贴比较多的国家。关于特保措施，对我们发起调查最多的是美国，但因为我们的应对有效，没有一起付诸实施的，唯一付诸实施特保的就是土耳其。对于242段对纺织品的限制，基本上也没有国家援引这一条进行限制，我们是通过与美国、欧盟就纺织出口达成协定从而避免了242段限制措施的使用。今年12月31日这个限制将终止，那么中国的纺织品是否可以大踏步的走上世界了呢？现在来讲并不是这样。目前看，美国的次贷危机引起的金融危机，进而引起实体经济危机。立案数量有一个规律，每当经济形势不好的时候，发起的贸易措施、反倾销、反补贴都会达到高峰。我们可以断言，在明年、后年，全球的贸易保护主义合乎情理的会有一个抬头的趋势，所有反倾销、反补贴和保障措施也好，对中国产品调查的势头不会减弱。这种形势，可能唯一对代理这类案件的律师是一个好消息。就像美国金融危机时大家都很郁闷，心理医生就排不上班，贸易救济的律师是否会因为调查高峰而有好的收入呢？应该是。但是就中国产品在外国接受调查的结果来看，形势并不乐观。变成了应诉不应诉很多的结果没有本质的区别，影响了企业应诉的积极性。以上是我给大家做的简单的开场白。
反补贴、反倾销大家很熟悉了，是针对不公平贸易的。什么是不公平贸易？这是美国人发明的词语。宣扬的是，我们要自由贸易，但是我们不要特别自由的贸易，要公平的贸易。公平贸易是什么？不存在倾销的，也不存在补贴的贸易。什么是倾销？倾销的本质是价格歧视，而补贴本质就是政府对于市场的扭曲。美国法的概念上，再扩大来讲，不公平贸易还包括对知识产权的保护。;两反一保;是WTO所设定的针对成员在某些情况出现之后，合理合法的采取的贸易救济措施。;两反;针对不公平贸易。保障措施，有人说是针对公平贸易的，我的理解是这样，保障措施的实施条件中，只要是进口剧增并由此对国内产业产生严重损害，就可以采取。没有考虑进口剧增的是倾销还是补贴，它不考虑是否存在不公平贸易的情况。
反倾销的历史特别悠久，到现在为止，WTO从成立到现在已经立案了3000多起，证明了什么呢？一个是立案数量比较多，第二这个就是游戏规则大家比较熟悉。无论是发达国家还是发展中国家，很多国家都可以调查反倾销案件；反补贴的情况不太一样。主要来讲是发达国家使用，发达国家针对发达国家或者针对发展中国家使用，这还是少数人玩的游戏。和反倾销比，如果全世界有100起贸易救济调查，反倾销占91起，反补贴和保障措施各占4或者5。美国作为一个老牌使用保障措施的国家，到了钢铁保障措施案在WTO败诉以后，不再使用了，其他发达国家在使用保障措施的频率也在下降，那么谁开使用？发展中国家。这些国家大家数一数，在全球的贸易量上，中小国家开始使用保障措施比较多了。原因是什么？我自己想了想可能是这样，因为是贸易小国，所以本国的产业链比较短，本国的产业并没有像一个贸易大国那样丰富。他采取一个保障措施，可以立即保障自己的相关产业而不用考虑其他产业。对于其他的大国来讲，保障措施使用之后，因为保障措施与反倾销、反补贴有一个重大的区别，它针对产品、不针对国别，一旦采取措施，一律限制进口。进口会被统统的限制住，作为一个贸易大国来讲，本身自己的产业就受不了。加之多边规则严格，没有一个成员通过世贸组织审判的，大国在减少保障措施的使用。而小国，发展中国家，更倾向于使用保障措施。
下面开始讲一讲补贴与反补贴规则。
新闻媒体没有报道这个事情。在9月19日的时候，中国政府向美国驻世贸组织的使团递交了一份要求在争端解决机制项下磋商美国对中国四个产品的倾销与反补贴案件，这意味着中国在WTO起诉美国。作为中国来讲，大家都是学法律的，我们非诉的心理还是比较浓厚的，中国在一次能起诉美国四个案件的裁决，应该比较少见的。少见的因是，美国近几年对中国产品发起的反补贴数量之多、来势之猛也是很罕见的。美国从前年11月开始，对中国产品立的反补贴、反倾销案件，到现在一共是13起了。这是什么概念？从WTO成立，没有一个成员对另外一个成员进行过如此密集的;双反;调查。目前来讲，美国一共立了13起案件，已经有裁决的是6起。6起裁决第一起是以无损害结束，没有措施。中国在初裁的时候就把这个案件起诉到了世贸组织，没有继续下去。剩下有措施的还有5起，有一起是中国政府在答辩中没有应诉，退出后来的答辩。剩下的4起案件统统都起诉到世贸组织。如果讲，目前争端有什么新的特点，反补贴已经成为中国所面临的贸易摩擦的新的热点，这个热点是我们以前从来没有遇到过的。
下面我介绍一下补贴与反补贴规则演进过程。对于多边规则是否约束一国政府的补贴是存在一个争论的：补贴是一个国家的主权，还是需要国际组织通过协议来约束，以免干扰市场的正常反映。反补贴第一个成文法出现在美国，应该是在1893年。多边规则出现在GATT。大家可以看一下GATT第6和第16条。第6条规定了一个产品如果存在着补贴，进口对一国的国内产业造成实质损害，可以针对这种产品，经过调查采取相应的反补贴措施。GATT第16条是对补贴的约束，GATT成立之初对补贴的约束还是很少的。首先向大家通报，一个国家有哪些补贴向GATT通报，其他成员要知道。第二个义务是如果补贴造成了其他国家的利益减损，其他成员可以请求与这个成员进行磋商，有磋商的可能性。就这两点，到了50年代，大概是1953年GATT开始补充，一个成员要尽量避免对一个产品进行出口补贴。GATT的时期，从比较成文的法则来讲，我们可以认为最大的限度就是约束了出口，国内补贴的还没有约束。
为什么我们通常说WTO反倾销协定，为什么不说WTO反补贴协定？而说WTO补贴与反补贴措施协定。反倾销是一种价格歧视，只要有倾销就可以打击，没有存在合乎规则的倾销的概念。而补贴不是这样，大家一方面意识到它可能对于市场有一种干扰，同时又意识到一个国家政府对某个产业补贴，是他的主权。多边规则正是在这样两种态度间寻找一个平衡。在乌拉圭回合之前，美国是运用反补贴措施比较多的一个国家。美国运用反补贴措施有一个特点，他说我不承认GATT第6条，要求国内有产业损害，只要有补贴就可以。因为我们的反补贴法在GATT生效之前就存在了，我享受祖父条款，我可以继续有效。其他缔约方对美国很恼火，怎么你发现补贴就可以征税呢？这是一方面的观点。还有一个是欧盟，欧盟是对各类产业补贴特别多，欧盟在一段时期对一些支柱产业有支持，似乎也有经济特区和优惠，在研发上也提供大量补贴。欧盟不原意美国任意反补贴，美国想欧盟搞这么多补贴也不太像样子。这样双方开始了东京回合的磋商，美国想通过磋商限制欧盟，你的补贴要合乎规矩。欧盟想让美国同意，你这个反补贴法要回归到GATT第6条，有损害才行。在这样的情况下，他们两家坐下来商量，达成了补贴与反补贴守则。这个框架结构和我们今天看到的乌拉圭回合谈成之后的协定，几乎是一样的。但是这个守则有一个缺点，只对缔约方生效，到了GATT结束的时候，大概只对23个国家生效，这个守则的影响力比较小，但是奠定了多边补贴与泛补贴的基础。补贴还是可以做的，但是要按照规矩来补。禁止性补贴大家都别做了，可诉性补贴你可以做，但是别的国家可以反。同时对美国的约束规定了反补贴程序。这样就达成了补贴与反补贴方面的协定。为什么说，反倾销叫反倾销协定，反补贴叫做补贴与反补贴措施协定？就是这么来。
下面我给大家介绍一下，对于中国两讲，除了以补贴与反补贴做出协定以外，还有什么条款约束我们呢？当时中国加入世贸组织的时候，别的国家普遍认为我们不是一个市场经济国家。美国当时有一个判例，叫做乔治城钢铁案。当时起源就在于美国的国内产业向美国商务部提出，要对中国的产品征收反补贴税。当时美国商务部决定，中国是非市场经济国家，国家对于市场的资源配置是控制的。在这种情况下，补贴就相当于从一个口袋放到另外一个口袋。你无法算出补贴有多少。既然我们用替代国了，那么，我就可以用反倾销的手段解决反补贴的问题。针对美国商务部做出这样的裁定之后，美国国内申请方不同意，把美国商务部告到了法院。后来法院裁决，美国商务部有这个自主权。对乔治城案后来有不同解释，有一方学者认为，钢铁案有这么一个规则，对于非市场经济国家不适用反补贴法，这也是我们在和美国最早提出抗辩的理由。还有一个说法是，不能这么讲，不是对非市场经济国家就不能进行反补贴，只是我有这个自由裁量权。我可以决定发起它，也可以决定不发起。在这个时候不发起是得到法律的肯定的。根据中国的入世议定书来看，这个结论很简单，对中国可以采取反补贴措施，对中国采取反补贴措施，如果中国的国内市场存在着困难，中国的有些市场价格因为政府的控制存在定价困难，可以寻找外部基准。存在特殊困难的情况下，可以使用替代国。这是我们入世议定书中不被大家关注的一条，这是第15条第2款规定的。第1款规定反倾销的替代国是有期限的，但是针对反补贴这一条没有期限。为什么？是不是当时谈判的疏忽？我们看了一下这一条，反补贴中不承认一个国家的市场，不仅非市场经济国家是这样的，对市场经济国家也是这样的。美国对加拿大软木案中，他指出加拿大的软木市场是政府在控制，对市场经济国家在一些情况下，仍然可以使用外部基准。
现在我给大家讲讲什么是反补贴。简而言之，就是存在补贴，对国内产业造成实质损害或者实质损害威胁。依据《补贴反补贴措施协定》进行调查之后可以采取措施。目前为止，大家记住反补贴使用最多的前三位，美国82起，欧盟46起，加拿大21起，前三名占了发起数量的将近80%，发达国家在使用反补贴的时候占有很大的优势。和发起调查一样，采取反补贴措施的国家，美国49起，欧盟23起，加拿大11起，基本上也都是发达国家的游戏。
这个曲线是发起反补贴调查的数量，高峰出现在2000年左右，大家回忆一下那个时候发生了什么？亚洲金融危机。亚洲金融危机导致了世界经济的不景气，在那个阶段，贸易救济调查达到顶峰。从此之后，经济形势好了，就一直处在下降的趋势。到了末尾，从06年开始，下降的趋势被改变了。中国开始被调查了，曲线就发生了改变，我们有可能在08、09年的时候还会上涨，现在除了股票不涨，其他的都在上涨（笑）。前一段美国商务部已经和我们表达过这样的意思，你看我们遇到金融危机了，经济不景气，我们有可能在今后采取贸易救济措施的数量还会增多。还有一个问题，奥巴马当选谁支持他？工会，工会要支持他贡献选票，他就要上任后贡献自己的决策。奥巴马可能当选，经济形势下降，可以预见中美贸易摩擦会有大的上升。
下面是反补贴的特点。少数国家使用，多是发达国家。案件主要集中在钢铁、农产品、轻工、化工产品、纺织品和服装。大家现在问了，为什么和反倾销相比，反补贴这么少？反补贴少的原因，在几年前一个欧盟的律师叫百利斯来做讲座的时候和我们讲，反补贴少有三个原因，第一个原因补贴的证据比较难获得，日本、韩国对哪个产业有什么补贴，中国人怎么知道？证据比较难找；第二个原因，补贴涉及到对政府的调查，反倾销是对企业的调查，和政府没有关系，针对的是外国企业。反补贴不仅针对外国企业，还针对政府，多少要考虑到政府在外交上的压力；第三反补贴即使是发现补贴证据了，也发对其他国家的政府交涉表示无所谓了，要把补贴的利益分摊到产品上，经过一计算发现补贴量很低。你听到哪个公司突然获得一百万美金，这很大。但如果产值几十亿，分到产品上就很小了。对于发达国家的微量补贴最低是1%以下，如果一个补贴，1元钱的产品1分以下的补贴，对发达国家就不要考虑采取措施，对发展中国家是2分。没有算出多少补贴来，而反倾销能够解决问题，就搞反倾销。这三个原因注定了反补贴对于其他国家都比较少。对中国为什么多呢？最重要的原因就是，中国目前在美国人的眼里，在西方国家人的眼里，中国的这条道路，金融危机今后不知道怎么样，而在以前是抱怀疑的。中国是社会主义？是市场经济？大家可以到美国的USTR的网站上、ITC的网站上、DOC的网站上，都会登一些报告。比如说其他国家的贸易壁垒报告，还有针对中国的补贴和补贴执行情况的报告，还有中国产业政策的评论。在美国有相当多数量的人在研究中国的政策。所以说，美国在今年年初的时候，三四月份的时候，在美国ITC的网站上挂了一个报告，大概100多页，评价中国的产业政策。中国对哪些产业有补贴的嫌疑了，对什么东西又政府定价了，列举了一系列的原因和因素来证明我们不能容忍这种行为，要让他们好好的过渡到市场经济，对这种产生的损害要采取措施。美国DOC网站上年初有一个报告，应该是七八月出第二份，后来没有，是不是因为金融危机给耽误了。现在美国有一点可以肯定，他们经过十几次调查来算我们的补贴率，发现多少呢？我们的补贴量如果按照正常的方法来看，我们的补贴量是微量的，不存在如此大的。这是一个问号，我留在讲课最后一部分给大家讲，他们发现了哪些项目，他们怎么算这个补贴的。
反补贴用的比较少，反补贴引起的争端相对要多得多。虽然采取措施有一百多起，但是大家可以看一看，大概有20几起案件涉及到反补贴。20%的案件都被告到WTO了。目前关于反补贴的报告，有十个案件，其中九个案子上诉了。这十个案子有九个报告是针对反补贴措施的，有一起是针对反补贴法。把这九个报告再分一下，可以看出反补贴案件多边争端的特点，我的一个同事和我开玩笑说三次浪潮，第一次浪潮是什么？欧盟在撒切尔夫人执政阶段进行了大规模的私有化，这个事情发生在1995年以前。美国在1995年世贸组织成立以后，在复审中对欧盟国家，对原有企业已经私有化了的企业继续征收反补贴税，他们认为已经私有化了，但是补贴仍然存在。关于私有化之后补贴是否存在有三个案子，比较著名的是英国的铅铋案，还有一些钢铁产品的案件；第二次浪潮是美国和加拿大，这是他们兄弟俩间的争论了，软木案。目前就这么一个软木争端，专家组出了三个报告，一个裁定涉及到初裁，一个涉及到损害裁决，还有一个是终裁，软木案反复打了十几年，专家组裁的也很多，这是两国对特定产品的多次争议；第三次浪潮是韩国移动存储器，这个案子一开始美国发起反补贴，之后欧盟反，之后日本反，这是有连锁反应的，韩国将其逐一起诉，这是第三次浪潮。第四次浪潮大家已经预见到了，马上要开始了。美国对中国征收反补贴税，中国告美国，现在已经四个案子了，他如果接着采取措施我们接着告，这将超过前几次浪潮之和，这是在多边反补贴方面的争端。
[待续] |
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